Агломерация важна, нужна и неизбежна?

Всплеск интереса к агломерациям возник после того, как в 2007 году Минрегион заявил, что крупные городские агломерации должны стать частью долгосрочной стратегии развития России. Все чаще стали вступать в противоречие с системой административно-территориального деления, быстро меняющиеся условия социально-экономического развития страны.

В Главном управлении архитектуры и градостроительства администрации Челябинска (начальник Д. Градобоев) большое внимание уделяется проблемам развития Челябинской агломерации. Впервые тема обозначена проектом Челябинского внутриобластного района в 1984 году.

Самое простое определение термина «агломерация» — это компактная пространственная совокупность поселений, объединенных интенсивными производственными и&;nbsp;культурными связями. Мы понимаем агломерацию, как единое экономико-хозяйственное пространство, взаимоувязанное логикой общего развития. Выделяются моноцентрические городские агломерации с одним городом-центром, который подчиняет своему воздействию поселения, расположенные в его пригородной зоне и намного превосходит их по размеру и экономическому потенциалу. Существуют и полицентрические городские агломерации, с несколькими взаимосвязанными городами-центрами.

Главные преимущества агломерации — возможность всех ее жителей пользоваться услугами, доступными жителям крупных городов и более широкий, чем в отдельном поселении, выбор места работы. В любом случае интерес к агломерациям — это интерес к поиску дополнительных возможностей развития вне рамок формальных административно-территориальных границ. А это — мощные факторы роста конкурентоспособности и привлекательности территориальных систем.

Исторически в формировании города Челябинска исключительное значение имели ближние и дальние связи, наличие водных ресурсов, сложившаяся сеть расселения, основу которого составляли железоделательные заводы. С 1881 года значительное влияние на рост Челябинска оказывает строительство Сибирской железнодорожной магистрали, которое значительно изменило экономико-географическое положение Челябинска. В системе расселения он стал крупным железнодорожным узлом.

Современные российские агломерации, Челябинская, не исключение — дети советской системы. Бурный рост промышленного потенциала, размещение по время Великой Отечественной войны эвакуированных предприятий окончательно сформировали нынешний облик Челябинской агломерации. В настоящее время в Челябинской области сформировался Челябинский внутриобластной район в составе Челябинского городского округа и Сосновского, Красноармейского, Еманжелинского, Аргаяшского, Еткульского и Чебаркульского муниципальных районов.

Ядром Челябинского внутриобластного района является Челябинская агломерация городов. В ее состав входят населенные пункты Челябинского городского округа, Копейского городского округа, городов Коркино, Еманжелинска, поселков городского типа Долгодеревенское, Полетаево и других. Челябинская агломерация городов сформировалась на своеобразной производственно-планировочной оси — Челябинском буроугольном бассейне, здесь прослеживаются и главные транспортные планировочные оси.

Постсоветский этап развития Челябинской агломерации характеризуется резким сокращением градообразующих высокотехнологичных предприятий и их заменой обслуживающими предприятиями. Возрастает роль Челябинска, как центра агломерации. В то же время только небольшое количество поселений соответствует современным требованиям организации городской среды. В пределах агломерации интенсивно развиты и продолжают развиваться межселенные связи: поездки на работу из пригородов, проживание за чертой города, выезд в рекреационные зоны (отдых, сады). Действует единая система энергоснабжения и водоснабжения (из одного источника — реки Миасс).

В последние годы обыденными стали примеры, когда жители пригородных населенных пунктов ежедневно ездят из одного населенного пункта в другой: это работники предприятий, студенты, пациенты больниц малых городов, которые получают направления на лечение в клинику крупного города. Торговые сети и предприятия сферы услуг тоже вышли за рамки одного муниципального образования.

Но Челябинская агломерация складывалась и продолжает развиваться стихийно с опережающими темпами развития центра агломерации — города Челябинска. При решении вопросов развития города возникает множество проблем по причине отсутствия единых, увязанных с пригородной зоной и агломерацией схем развития транспорта, строительства жилья и объектов социального назначения, водоснабжения и водоотведения, энергообеспечения.

Переход от точечной застройки к комплексному освоению больших территорий в пригородной зоне выявил массу проблем, связанных с процедурами градостроительного планирования, планирования развития коммунальной, дорожной и социальной инфраструктуры. Административные границы городов не всегда дают возможность осуществить масштабное жилищное строительство, возник вопрос — что и где строить. Именно поэтому проблема градостроительного планирования, особенно согласования этих планов, стоит очень остро.

Городскими властями проводится работа по совершенствованию транспортной сети Челябинска, инженерной и коммунальной инфраструктуры, развитию социальной сети. Большое внимание уделяется реке Миасс, которая выполняет функции водопотребления и водоотведения, рекреационные, экологические, важной градостроительной оси. Выполнена работа по гидролого-экологическому обоснованию русла реки от Шершневского водохранилища до Каштакского бора, обоснованию границ водного объекта. Разрабатываются мероприятия по улучшению качества воды в реке в границах города, но их реализация невозможна без решения проблемы на всем протяжении реки.

В какой степени государство может или должно воздействовать на процессы формирования и развития городских агломераций? Прежде всего, необходимо внести изменения в законодательство РФ о придании агломерации правового статуса. Необходимо законодательно определить порядок формирования пригородных зон и агломерации, определить нормы взаимодействия между муниципальными образованиями по развитию пригородных зон и агломераций.

Совершенствовать законодательство нужно, но в сложившихся условиях практически не используются даже те инструменты, которые прямо предусмотрены законом.

Градостроительный кодекс разрешает совместную подготовку документов планирования в отношении одной и той же территории разными субъектами планирования.

Помимо упомянутой совместной разработки документов территориального планирования речь может идти о реализации межмуниципальных программ и проектов, создании «советов агломерации». Управление агломерации может осуществляться либо в форме делегирования части полномочий создаваемому межсубъектному органу управления, либо в форме координации принятия соответствующих решений, затрагивающих интересы сторон. Возможно подписание соглашения между главами муниципальных образований «Об организации и осуществлении межмуниципального инвестиционного проекта «Комплексное развитие Челябинской агломерации».

Но совместное территориальное планирование еще нигде не осуществлялось. Правомерно спросить почему? Можно предположить, что проблема в самих субъектах планирования, не готовых воспользоваться кооперативными процедурами формированием полноценной системы пригородов.

Развитие в рамках агломераций — это всегда согласование интересов, очевидные выгоды не отменяют необходимости поисков компромиссов, с чем у нас, как показывает история, большие проблемы. Наши муниципалитеты — неважные переговорщики. На Западе у муниципалитетов есть четкий ориентир, формирующий их переговорную позицию — увеличение на подконтрольной им территории стоимости недвижимости, являющейся основой их бюджетов. Для наших же муниципалитетов, в большей степени зависимых от перечислений из регионального бюджета, все это не так важно, а значит, и их переговорная позиция будет менее внятной.

Нацеленность проектов на развитие социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры муниципальных образований области будет способствовать росту численности постоянного населения. При этом государство или стимулирует такое сотрудничество или законодательно принуждает к нему.

Создание Челябинской агломерации — приоритет для областных и муниципальных властей в краткосрочной перспективе Все муниципальные образования получат единую схему развития, будут развиваться с оптимальным использованием преимуществ каждой конкретной территории.

Концепция создания агломерации должна, на наш взгляд, включать следующие основные направления:

• Финансирование проектов усиления транспортной связности в рамках потенциальных агломераций. 
• Размещение в границах агломераций крупных инвестиционных проектов, рассчитанных на использование регионального рынка труда. 
• Создание новых крупных образовательных учреждений федерального значения и развитие на их базе региональных модулей национальной инновационной системы. 
• Поддержка реализации проектов комплексного освоения территорий и проектов модернизации городской среды. 
• Территориальное планирование и размещение инфраструктур. 
• Развитие современного рынка труда. 
• Внедрение согласованного порядка планирования развития поселений, входящих в состав агломерации, включая упорядочение бюджетного процесса, стимулирование притока инвестиций в определенные сектора экономики. 
• Активный маркетинг территории, направленный на продвижение региональных проектов на национальном и международном уровне. 

Но сначала надо создать условия для объединения через развитие инновационной экономики, создание единого рынка труда, развитие дорожной инфраструктуры. На окраинах города Челябинска должны появиться крупные торговые и развлекательные центры, новые форматы досуга и отдыха, современные жилые массивы.

Развитие агломераций — это не механическая работа с картами, а реальное расширение ответственности города за близлежащие территории Это — единая инженерная инфраструктура в энергетике и водоснабжении, позволяющая снизить затраты на ее содержание, минимизировать издержки. Это — взаимовыгодное сотрудничество, которое учитывает возможности каждой территории, предлагает развитие новых, и модернизацию старых отраслей, повышение качества жизни населения.

Сергей Давыдов, и. о. главы города Челябинска